极速3D

交通技術  >> Vol. 9 No. 3 (May 2020)

關于我國在緊急情況下民航運力征用淺析
A Brief Analysis of the Civil Aviation Transportation Capacity Requisition under the State of Emergency in China

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作者: 王初琪, 沈 堤, 羅睿卿极速3D:空軍工程大學空管領航學院,陜西 西安

關鍵詞: 國內民航運力緊急狀態Domestic Civil Aviation Capacity State of Emergency

摘要: 本文介紹了我國民航運力征用的現狀,分析了我國當下運力征用體制中的特點和存在的不足,并針對現存不足,結合國外先進經驗,分別從頂層設計、法律法規以及運行機制方面,提出了具體的建議和改進措施,以期為民航運力征用體制機制完善提供借鑒和參考。
Abstract: The paper introduces the status quo of China’s civil aviation transportation requisition, and ana-lyzes the characteristics and the deficiency existing in the present capacity of requisition system. Aiming at the existing deficiency, combined with foreign advanced experience, respectively from the aspects of top-level design, laws and regulations as well as the operation mechanism, concrete suggestions and improvement measures are put forward, in order to provide reference for the perfect mechanism and system of the civil aviation transport requisition.

文章引用: 王初琪, 沈堤, 羅睿卿. 關于我國在緊急情況下民航運力征用淺析[J]. 交通技術, 2020, 9(3): 192-196.

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1. 引言

极速3D我國經過多年發展,已經成為了世界公認的軍事大國,但戰略投送能力距離世界先進水平還有很大差距,與我國的大國地位也極不相稱。因此,為有效提高我國在緊急情況下的戰略投送能力,高效完成各項投送任務,我國在努力提高軍事投送能力的同時,也非常有必要通過依托民用航空強大運輸能力、完善的基礎設施以及高效的信息化管理水平,采用軍民融合式發展的思路來構建我軍空中投送體系,加緊構建以軍隊航空運力為主體、以民用航空運力為補充的空中戰略投送力量體系 [1],彌補當前軍隊的自身航空運輸力量不足的短板,迅速提升我國的綜合戰略投送能力。國外一些國家如美國、英國,都有征用民航運力用于實戰,并取得顯著效果的案例,其中尤以美國最為先進,相較于國內來說,美國擁有更為完善的法律、法規,更為完備的征用體系以及高效的組織流程及更合理的補償標準。國內學術界對于民航運力征用的研究主要分為:職責部門、征用流程、征用標準、以及補償標準等幾個部分。隨著近些年來關于民航運力征用的理論研究的蓬勃發展,通過和國外對比研究,吸收、借鑒美國等國的先進經驗,我國民航運力征用機制在不斷完善中。

2. 我國民航運力征用的現狀

极速3D一方面,我國的民航運力動員潛力巨大。隨著我國經濟水平的平穩發展以及經濟結構的戰略性調整,我國民航市場及相關產業預計將保持著10% [2] 左右的年均復合增長率快速增長。經過多年建設,國內初步建成了功能完善、布局合理、安全穩定的機場體系。且根據“十三五”規劃,到2020年全國的機場數量將達到260個以上,同時會繼續完善機場客、貨運體系,尤其會在機場密度低而需求潛力巨大的地區新建機場。規劃到2020年,全國將建成20個以上圍繞大型機場的綜合交通樞紐。同時,客貨機數量也在快速增長。截至到2019年2月份,中國的民航飛機數量已達到3641架,共包括了40種不同的機型。飛機總量目前已經占到了世界民航機隊的15%,到2038年這一比例預計將增加到18% [3]。跟著這一比例同樣增長的,還有民航的貨機數量。根據《民用飛機中國市場預測年報》顯示,未來20年我國民航貨機機隊規模將會有很大增長。到2038年,中國民航貨機機隊規模將達到723架,相比于2018年末的161架增長了近3.5倍 [4]。從上述數據來看,我國民航運輸業在將在戰略投送領域具有十分巨大的潛力。

另一方面,我國民航運力動員來源相對集中。我國的民航運力主要集中在幾家大型的國有航空企業當中,其中以東方航空、南方航空、中國國際航空和海南航空為主要代表,其飛機總量更是占到了國內各民航公司飛機總量的六成以上 [5],并且在國內形成了四大航空集團,分別為:南航集團、東航集團、海航集團和中航集團。而國內其他航空公司,如深圳航空、海南航空、四川航空、吉祥航空以及春秋航空等十幾家航空公司則占據剩余市場份額。除民航公司之外,當下物流企業,如順豐物流企業也擁有一定規模的貨機用于保障其業務,且運送物資的經驗相比于比民航公司將更加豐富,同樣可以在需要時被列為征用對象。因此,可以說,我國民航運輸力量相對較為集中,其分布呈現出了“大集中,小分散”的態勢。

3. 我國民航運力征用機制存在的問題

由于我國的民航運力動員底子薄,起步晚,再加上國內長期的和平穩定,真正在緊急情況下的民航運力動員頻率并不高,缺少充足的檢驗導致了該機制中存在的一些問題未能引起足夠重視。

(1) 民航運力征用在頂層設計上有所欠缺

隨著我國民航運輸業的蓬勃發展,盡管我國民航飛機的機型和數量都較之前有較大發展,但在頂層設計方面,軍民融合發展的導向性不足,從國防安全角度的考慮不夠。首先,客機與貨機比例嚴重失調:民航客機的種類較多,而貨機的主要型號則僅僅以波音737、波音747、波音757以及波音777等為主;在數量上,貨機更是僅占了飛機總數的6.2%左右(2018年數據) [6]。根據中國航空工業集團有限公司發布的《民用飛機中國市場預測年報》,截止到2038年,中國的民航貨機機隊規模將達到723架。再根據中國航空工業發展研究中心發布的《民用飛機中國市場預測報告2019~2038》顯示,在未來20年間,中國將需要補充7630架客機,其中62.6%用于滿足運量增長,37.4%用于替換退役飛機。由此可以得出,到2038年,中國國內民航飛機數量當不少于8415架,此時的貨機比例仍只有8.6%,即使考慮“客改貨”措施,由于其運輸體積和重量的限制,其投送能力依然是十分有限的。因此,客貨機比例在相當長一段時間內都有待加強、優化。其次,由于民用運輸機和軍用運輸機在設計理念上的不同,民用飛機不但可能無法使用軍用機場,也無法脫離普通民航機場的地面設施、場裝卸裝備。用于空中投送裝備的地面保障設備,如通用和專用車輛類、機務保障設備類、地面油料保障裝備類這樣的可通用型裝備,也往往由于機種保障模式以及參數標準的不統一,難以快速地實現通用要求。因此,在緊急情況下,民航飛機可能無法利用野戰機場進行降落,即使可以降落,裝卸物資也是一個亟待解決的問題。

(2) 民航運力征用的法律法規有待細化

我國在民航運力動員的流程和補償機制等方面的法律法規太過籠統,在實際運用中缺乏可操作性。針對國防動員工作和軍民融合發展,我國目前制定并頒布的法律有如下:《中國人民共和國國法》、《中國人民共和國軍事設施保護法》、《中國人民共和國國防動員法》、《軍隊參加搶險救災條例》、《國防專利條例》、《國務院批轉國防科工委等部門關于加強軍工科研院所與企業結合進一步促進軍轉民工作若干意見的通知》、《民用運力國防動員條例》、《國防科工委關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》、《國防交通條例》等。以上法律法規雖然為軍民融合空中投送力量的建設提供了總的法律框架,但仍缺乏針對空中運力動員、征用及后續補償的切實可行的法規和機制,以至于在實際操作中,看似有法可依,實則無具體指導。例如,《民用運力國防動員條例》的第四章第三十九條規定:“擁有或者管理民用運力的單位和個人因履行民用運力國防動員義務造成的下列直接財產損失,由中央財政和縣級以上地方各級財政給予適當補償……補償的具體辦法,由國務院財政部門會同有關部門制定”。該規定中,未明確間接的財產損失,如“預期盈利”是否賠償以及如何賠償,且規定中的“適當補償”的具體標準也未能明確,以及如果受征者不接受由有關部門制定的補償具體辦法,是否有后續措施?類似的問題還有很多,這也正是由于我國在法律法規中未能明確規定相應措施,地方政府也未能根據當地實際情況對上述法律法規進行細化而導致的。

(3) 民航運力征用的運行機制不夠完善

极速3D我國在民航運力征用方面,目前還缺乏一套迅速高效的應急機制和完整周密的的動員計劃。具體表現為:一方面,我國沒有建立類似美國民航預備隊的組織,政府與民航公司之間缺少關于征用協議條款,且各級國防動員委員會未能全面掌握民航運力資源和分配情況,這導致民用運力組織困難,效率低下。另一方面,在做好動員并使用民用航空投送力量的過程中,我國仍舊缺乏固定健全的民航動員組織領導機構,軍方、民航管理局、航空公司、機場等單位的有關部門上下銜接協調不順暢。2016年初軍委組建國防動員部,2018年4月份國家應急管理部成立,盡管這標志著我國的平時和戰時危機管理機構戰略頂層構架初步形成,但兩部門之間還有待磨合,尤其是在民航運力征用這樣的具體問題上的經驗仍顯不足。一個真正成熟的征用運行機制還有待繼續探索和完善。

4. 針對我國民航運力征用體制提出的建議

极速3D(1) 立足國防需要,加強我國在民航運力領域頂層設計

一方面,我國在民航領域發展中,有必要樹立“國防優先”的理念,注重民航貨機、客機比例的平衡性。政府可以通過在平時給予民航貨機、大型客機一定經濟補貼,提高民航企業裝備大型客機、貨機的積極性,從而增強緊急情況下我國民航業的軍事運輸潛力。另一方面,我國應當加大軍民融合發展力度,在飛機設計、引進時要側重軍民兩用性,要提前擬制緊急情況下的處置預案和相應機型改裝方案,明確人員分工,確定改裝的單位,責任到人,以保證戰時動員征用工作的高效、快速進行 [7]。在機場的設計方面,同樣要考慮軍民兩用,不單單是機場跑道方面,還有其他基礎設施,如塔臺、停機坪、維修廠以及裝卸運載工具等,在建設時要充分利用軍、民兩方面的先進技術,并積極鼓勵相關民用機構參與,和軍方部門聯合攻關,從而力求國防需求和民用市場的雙贏。

极速3D(2) 追求切實可行,細化民航運力征用方面的相關規定

針對民航運力動員相關法律法規過于籠統的問題,我們應當以《國防動員法》、《民用運力國防動員條例》、《民用航空法》和《國防交通條例》等法律法規為依據,充分考慮本地區的經濟以及民生等具體情況,找準問題所在,按照與上位法“不抵觸、不重復、有特色、易執行”的要求,逐項進行細化和明確,切實構建結構合理、嚴謹配套、科學完備、易于操作的國防動員法規體系 [8],用以指導緊急情況下的民航運力征用工作,并且規范運輸過程中的組織、管理。同時,各戰區也應根據上述的法律法規,結合擔負的相應任務,會同民航等相關部門,研究制定出適應戰區特點、注重平戰結合、符合實際作戰要求的規章制度以及實施細則,根據市場法則,與各航空公司簽訂緊急情況下的運輸合同,對于具體的征用補償標準,則要根據征用對象的市值、機會成本以及使用環境風險等的不同,按照“高價值、高回報”、“高風險、高回報”的原則,結合不同運輸季節,采取差異化的征用補償標準,充分調動航空運輸企業參與國防動員的積極性 [9]。從而使各部門動員工作能夠有章可循、有法可依,確保運力動員工作能夠高效進行。

极速3D(3) 力爭高效周密,完善民航運力征用系統的運行機制

為了能在緊急狀況下,快速動員民航運力,一方面,我國可以學習美國在該方面的先進經驗,建立民航預備隊,將注冊的民航公司分為平時和戰時(緊急狀態)兩套管理體制,在平時,國家可以通過民航局對注冊的民航企業進行政策性地補助和優待,例如幫助其拓展業務,減少稅收,免費提供備降場等,除此之外,不對其經營活動進行任何形式的干預。在戰時(緊急狀態)則由國防動員部進行接管和統一調配,事后則根據市場行情,由各級地方財政機構對民航企業進行合理補償,賠償金額納入當年的財政支出中;民航企業則需要按照國家和企業雙方協議,提供航空器和相關設備、人員,保障相關任務的順利完成。另一方面,各級的國防動員委員會也要加強與各航空公司之間的溝通和協作,適時掌握各航空公司的裝備、人員等方面的質量、數量以及全國的情況,通過建立民航運力動員的潛力數據庫,并及時進行更新,確保在發生緊急情況時可以迅速、準確、成規模地調動民航運輸力量。

5. 結語

极速3D民航運力作為一支很有空運潛力的航空保障力量,在未來相當長的一段時間內將不斷壯大。伴隨著軍民融合發展的不斷深入,軍航和民航運輸力量將形成“主干在軍,骨干在民” [10] 的格局,并且民航運輸力量在運輸投送任務中的作用也將隨著我國民航運力征用機制的不斷完善而得到充分釋放,并成為我國戰略投送能力的重要支撐。可以預見的是,民航運力征用機制完善的道路不可能是一帆風順的,甚至要付出一定的代價來換取寶貴經驗,這更要求我們要深入貫徹軍民融合發展的指導思想,秉持科學發展觀,在借鑒國外經驗的同時,形成一套適合我國國情的具有中國特色的民航運力征用機制。

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參考文獻

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[10] 劉寶新, 孔洪濤, 宋凱, 王守輝. 民航租賃飛機戰時國防動員問題研究[J]. 軍事交通學院學報, 2011(1): 1-3.
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